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矿业权法律关系调整中的国家干预和私人自治——兼论法律行为效力理论之重构

发布日期:2018-01-25 浏览次数:

矿业权法律关系调整中的国家干预和私人自治——兼论法律行为效力理论之重构

 

内容摘要:

矿业权兼具行政特许和民事物权双重属性,矿业权法律关系,融合了行政性和契约性因素,需妥当适用作为调整手段的国家干预和私人自治,实现公法和私法的共治。矿业权转让申请未经审批的转让合同效力认定,作为其中的核心问题,宜将法律行为效力内容的私法重构作为解决路径。

关键词:矿业权 矿业权转让 国家干预 私人自治 法律行为效力重构



 

一、矿业权法律关系调整中的问题及原因分析

目前,矿产资源产权制度改革正在深入推进,矿产资源有偿使用制度和市场交易机制逐步构建完善。但矿产资源产业领域仍然存在公共资源分配不合理、资源开发缺乏整体规划、生态环境破坏严重、权力寻租现象多发、矿业权人权利行使缺乏必要约束、流转市场透明度和竞争性不足等问题,并逐渐反映到审判实践当中。究其原因,主要可归结如下:

(一)过分强调公私法的二元对立,法律调整理念粗疏

将法律划分为公法和私法,并将这种划分作为整个法律体系的内在结构,是罗马法的首创。乌尔比安在 《学说汇纂》中指出,法的“研究对象有两个:公法与私法。公法是有关罗马国家稳定的法,私法是涉及个人利益的法。”学界多据此将划分公私法的标准简单归结于利益说,即认为保护国家利益的法为公法,保护私人利益的法为私法。我国私法学在借鉴、继受私法制度和私法学说的过程中,因急于摆脱长达数千年的义务本位法制传统和计划经济年代的极端社会本位主义,在一定程度上对个人主义认识论进行了集中表达和系统阐述。但无论个人主义,还是整体主义,都是线性思维的结果。事实上,尽管在私法上,私人自治被经典地界定为“个人通过其意思自主形成法律关系的原则”,或被精准地理解为由“自主决定、自我约束与自我负 责”所构成的三位一体的价值体系。但“私法自治概念不应被误解为有一个不受国家法律影响的领域,其中私人可以自设权利。相反,法律行为自由系存在于一个由国家法律给定的范围之内,并由国家予以实现,也即由国家向私人提供国家法律保护组织以供其使用。”

简单粗疏的公私法二元划分和单一学说的线性思维,会忽视私人自治的公法之维或者公法保障私权的应有之义,均有损于私人权利的静态享有和动态生成,以及公共利益、国家利益的客观存在和积极实现。矿产资源领域既涉及国家对矿产资源的管理秩序、矿产资源的合理开发和有效利用,也涉及市场主体的合法财产权益的确认和保护,同时还关涉国家战略安全和生态环境保护,公益和私权并存,亟需公法和私法共治。

(二)公私法制度顶层设计不足,法律调整手段失序

受制于长期以来理念上的单一线性思维,矿产资源领域的立法安排也过于偏颇,法律调整手段难以满足实践需要。

1.公法控权多有失当,私法保护应对不足。《矿产资源法》及其配套行政法规、部门规章的立法基本取向以强化行政安排为主,私法化机制的主导地位和运行保障的制度设计不足。尤其《矿产资源法》集矿山企业设立审批、矿业权市场准入资格审批以及矿产资源财产权设立三大要素为一体,使得矿业权的物权属性过于弱化,成为兼具设立行政许可、确立企业资格等不同层面规则的混合体,存在以行政许可方式配置矿业权,以及混同矿业权的财产权主体资格和矿产资源开采具体作业人资格等问题,行政管理缺位、越位现象严重,矿业权权利归属确认和流转保护应对不足。

2.基本法律、行政法规之间冲突明显,适用困难。《物权法》已将矿业权(探矿权、采矿权)纳入用益物权一编予以规定,确认了矿业权私法上的物权属性,矿业权人据此应享有依其意愿对依法赋予其勘查开采的矿产资源享有占有、使用、收益等权能,但《矿产资源法》对矿业权的转让仍停留在“原则禁止”阶段,限制严格,对矿业权出让根本没有规定。而《合同法》第四十四条、《物权法》第十五条以及《探矿权采矿权转让管理办法》第十条关于矿业权转让合同效力认定和物权变动的态度不一,导致厘清矿业权法律关系、确认转让合同效力状态和规范矿业权流转秩序等方面均存在困难。

3.相关规范位阶较低,变动不居。鉴于《矿产资源法》制定于计划经济向市场经济过渡过程中,不少条款相对滞后,市场交易规则匮乏,且规定比较原则。为适应社会主义市场经济实践不断发展的需要,国土资源主管部门在监管过程中发布了大量部门规章、规范性文件,各地也制定了不少涉矿地方性法规、规章及规范性文件,但这些规范的法律位阶较低,稳定性较差,有些内容甚至与现行的涉矿法律、行政法规明显冲突。以矿业权流转为例,国土资源部先后制定发布《矿业权出让转让管理暂行规定》《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》《矿业权交易规则》等多个位阶不同、变动频繁的规范性文件,相互之间在矿业权流转方式、资质条件等方面的制度设计并不完全统一,关于矿业权主体须具有法人资格等内容甚至与《矿产资源法》允许个体采矿存在矛盾,故难以形成市场交易主体的合理行为预期。



 

(三)基础理论研究薄弱、难以回应实践关切

矿产资源领域的现有制度安排和条文设置,关涉宪法、行政法、环境保护法、物权法等多个部门法,论者多囿于自身立场仅及于一点,鲜有体系化的研究论证。

1.关于自然资源国家所有权法律性质和权利构造的研究不足。矿产资源所有权是矿业权的基础权利。 对矿产资源国家所有权的法律性质和权利构造的研究,是探讨矿业权法律属性的逻辑起点。自然资源国家所有权上有“宪法权力说”“行政权力说”“双重构造说”等多种观点,由此引发的问题是,《宪法》第九条规定的矿藏等自然资源国家所有与《物权法》第四十六条规定的矿藏、水流、海域国家所有,在法律性质上能否等同视之?宪法条款一旦进入物权法文本,是否仅仅停留在形式意义上?物权法语境中矿产资源(矿藏)普遍利用的正当性何以论证?上述问题涉及宪法所有权与民法所有权的区别、公产与私产的区隔以及公法调整机制与私法调整机制的差异等问题,目前尚未获得共识。

2.关于矿业权法律属性的研究不足。尽管《物权法》第123条关于“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”设置在第三编“用益物权”下的“一般规定”中,从法解释学的角度可认为矿业权的属性为用益物权。但法学界基于不同的学术背景、学科视野和实践经验各自做出了不同的评价。经济法学者、环境资源法学者以及行政法学者,更侧重于矿业权配置的国家干预性,多提出公法权力与私法权利综合调整兼具之说。民法学界内部,亦存在“物权化债权说”“用益物权说”“准物权说”“准用益物权说”“特别物权说”和“特许物权说”等不同观点。实际上,矿业权权利构成上的复合性不仅是学术之争,也是涉及矿业权权属确认、矿产资源开发利用中国家公权力和矿业权人私权利的界限应如何划定的重要问题,需妥善处理。

3.关于矿业权权属确认、矿产资源开发监管法律事实构成的研究不足。矿业权是一个复杂的权利束,尽管现行勘查开采许可制度将规定范围内特定矿产的归属物权和主体对归属物权进行开发利用的行为权“糅合”包含在许可证中,但矿产资源勘查开采许可、矿业权的取得以及实际的勘查开采行为,三者分属不同性质的法律事实,分别涉及不同的公法监管和私法自治领域。我国矿业立法未根据调整对象的不同分别制定矿产资源法和矿业法,公私法上存在混淆和杂糅,亟需辨清、完善,厘清矿产资源勘查、开采活动中所涉及的行政和民事两种法律关系,构建行政行为与民事行为的二元区分与互动。

二、矿业权法律关系调整中的公私法共治

如何把公法的规范力适度地延伸到私法关系中,以调和现代社会管制与自治的矛盾,是依赖体系思考而传统上又以公私法的区隔为基本体系架构的大陆法系国家的一项重大的考验——不论对立法或司法而言。矿业权流转纠纷案件审判实践面临的问题,其产生原因和解决路径多可落脚于国家干预和私法自治的冲突与协调。

(一)理论基础

矿业权法律关系调整中的公私法共治,可从公私法的发展沿革和矿产资源国家所有权、矿业权的权属特性中,获得理论依据。

1.公法与私法的融合。公私法的二元对立提供了一种限制权力和保障权利的理想和现实制度设计。但自19世纪以来、尤其进入20世纪之后,法律的社会化催生了“公私法混合”“公法私法